In gesprek over het dijkenbeleid

In de hersft van 2020 vinden Bas Roels en Ties Rijcken dat in de Waterwet de nadruk niet moet liggen op soberheid maar op kwaliteit. Ze gingen in gesprek met Richard Jorissen en Martin Schepers en maakten deze Flows productie. 

In december 2021 verzoekt de motie-De Groot/Bromet “de regering om ten behoeve van de formatie een verkenning te doen met medeoverheden hoe aandacht voor ruimtelijke kwaliteit nog meer verbonden kan worden met de wateropgave, en de Kamer te informeren welke mogelijkheden er zijn om dit zo veel mogelijk te stimuleren in het waterbeleid”. In reactie daarop schreef WWF een oproep: “De wateropgave kan een motor zijn voor meer ruimtelijke kwaliteit!”

In de lente van 2021 zal de beleidsreactie van de minister op de motie verschijnen.  

 

Waarom deze productie?

In 2020 verschenen twee publicaties over ruimtelijke kwaliteit, door het Hoogwaterbeschermingsprogramma (HWBP – maart) en het College van Rijksadviseurs (CRa – juli). In deze laatste publicatie zijn drie aanbevelingen opgenomen. Samengevat bestaan de aanbevelingen uit de volgende onderdelen:

1. Vergroot de scope in ruimte en tijd: is de oplossing die het meest efficiënt lijkt op de kleine schaal en de korte termijn, dat ook op de grotere schaal en op de langere duur?
2. Maak de opgave meervoudig: beschouw ‘meekoppeling’ niet als afzonderlijke activiteit naast waterveiligheid, maar definieer de doelmatigheid van het project zo dat het project zelf een integrale meervoudigheid krijgt.
3. Kies een regionale aanpak: sluit strategische allianties tussen partijen om kosten te besparen en de kwaliteit te verhogen.

Zijn hiermee de kwaliteit en de natuur rondom het Hoogwaterbeschermingsprogramma afgedekt? Civiel ingenieur Richard Jorissen: “Het huidige Hoogwaterbeschermingsprogramma timmert hard aan de weg binnen de huidige kaders, het College van Rijksadviseurs doet interessante aanbevelingen en deze productie van Flows en WWF bevat weer nieuwe ideeën om een debat te voeden. Ik breek zelf graag een lans voor het duurzaamheidsweb GWW. Ruimtelijke kwaliteit is daar maar één van de twaalf componenten: de discussie is breder.”

 

Balletjes soberheid of kwaliteit

Jorissen ziet het proces om tot de kwaliteit van dijken en het dijkenlandschap te komen als een ‘kansbord’ waarbij een raamwerk van pinnetjes of draaischijven balletjes sturen in hun weg naar beneden. Veel balletjes aan de linkerkant representeert sobere dijken, veel balletjes rechts zorgen voor een kwalitatief hoogwaardig dijkenlandschap. Iedere draaischijf staat symbool voor een onderdeel van de overheid of een stakeholder die de kans dat het balletje naar links of rechts valt beïnvloedt. “Het debat moet gaan over hoe we de schijven kunnen beïnvloeden zodat de kansverdeling meer richting kwaliteit gaat.” Ontwerper Ties Rijcken ziet de programma-architectuur rondom de dijkenopgave als een doorlopend creatief proces.

Martin Schepers, ingenieur en bestuurskundige, benadrukt: Het Hoogwaterbeschermingsprogramma is voornamelijk een uitvoeringsprogramma voor waterveiligheid. Dat is van belang voor nu en voor de 30 jaar die nog voor ons liggen. We moeten de lat hoog leggen en mooie dingen aanleggen: niet enkel dijken bouwen, maar ruimer kijken en een waterkerend landschap realiseren dat past bij de tijdgeest”. Dit vraagt een soepel samenspel tussen het opdrachtgeverschap van de ambtelijke overheden, creatieve en geïnspireerde ontwerpen en draagvlak bij bestuurders en stakeholders. “Dat is mensenwerk. Het is nooit af en moet voortdurend gevoed en geprikkeld worden”, beseft Schepers.

Volgens de duurzaamheidsgedachte is het op de lange termijn maatschappelijk én kostentechnisch voordeliger om de tijd te nemen voor kwaliteit.

Bas Roels

Bioloog Bas Roels vult aan dat de procesarchitectuur rondom het Hoogwaterbeschermingsprogramma scherper moet stellen waar de verantwoordelijkheid ligt voor de belangrijke rol die de dijkenopgave speelt voor ruimtelijke kwaliteit in de breedste zin. “Natuur, klimaat, leefbaarheid, welzijn en vestigingsklimaat zijn met elkaar verbonden. Met de enorme hoeveelheid ingrepen die we plegen in de grote wateren en het buitendijks gebied tussen deze wateren en de dijken kunnen we Nederland mooier maken of lelijker. Ik weet wel waar ik voor kies.”


Wat is ruimtelijke kwaliteit?

Ruimtelijke kwaliteit is een breed begrip. Bij de natuurorganisaties ligt er een nadruk op natuur, bij architecten op landschappelijke beleving en bij het huidige Hoogwaterbeschermingsprogramma op duurzaam materiaalgebruik en circulariteit. Rijcken: “Het moet voor bestuurders duidelijk zijn wát er bedoeld wordt met ruimtelijke kwaliteit. Daarom ben ik heel blij dat monitoring van kwaliteit nu serieus opgepakt wordt; dat dwingt tot een gezamenlijk gedeelde concretisering van het begrip. De grote vraag is wat voor soort kwaliteit we willen na de grote dijkenbeoordeling die in 2023 aan de minister wordt opgeleverd. Als de kaders zouden veranderen lijkt me dat hét moment. Het debat daarover moet nu al beginnen. Immers, als we willen verschuiven van de kwaliteit van de dijk zelf naar het dijkenlandschap, begint dat bij de Waterwet en het kost tijd om die te wijzigen.”

Kansen voor kwaliteit

Dijkversterking en verkeersafwikkeling

Gemotoriseerd verkeer onder kruinhoogte leiden voor buitendijkse rustbeleving.

Gemotoriseerd verkeer onder kruinhoogte combineren met binnendijkse versterking.

Temporeel gezoneerd motoren en/of zwaar verkeer verbieden.

Ruiterpad combineren met (binnendijks/buitendijks) stabiliteitsscherm. 

Wandel/ruiterpad combineren met beheerpad. 

Wandelpad door dijkenlandschap. 

Fietspad langs nevengeul leiden.

Kruinverbreding geeft ruimte om verkeer te scheiden.

Dijkversterking en buitendijkse herontwikkeling

Als de dijk toch omhoog moet, kan hij een paar centimeter extra omhoog, zodat de buitendijkse natuur minder gekapt hoeft te worden. 

Klei en zand uit de uitgegraven nevengeul of afgegraven zomerdijk gebruiken voor de dijkversterking.

Subtiele nevengeul maakt het mogelijk dat de dijk niet verhoogd hoeft te worden.

Buitendijkse recreatievoorzieningen zoals natuur, een zwemplas en een wandelpad vormen compensatie voor bewoners voor de overlast van de dijkversterking.

 

Het kwaliteitsvraagstuk gaat vooral over de relaties tussen de veiligheidsopgave en de verkeersafwikkeling en tussen de veiligheidsopgave en buitendijkse herontwikkeling (overwegend natuur en recreatie). Wordt de potentie van deze twee relaties met de huidige programma-architectuur rondom het Hoogwaterbeschermingsprogramma wel voldoende benut en welke rol speelt het soberheidsadagium in de Waterwet hierbij? 

“Ik vroeg een vooraanstaand landschapsarchitect laatst welk rapportcijfer op architectonische kwaliteit hij het Hoogwaterbeschermingsprogramma zou geven. Zijn antwoord: een 6-. Dat signaal moeten we serieus nemen.” Rijcken vervolgt: “Het Hoogwaterbeschermingsprogramma en de waterschappen ontwikkelen momenteel allerlei geweldige innovaties. Laten we deze nieuwe uitvindingen niet enkel inzetten om tijd en kosten te besparen, maar ook om de dijken multifunctioneler en aantrekkelijker te maken. Daarmee vergroten we het rendement van de innovaties.” 

 

"NATUUR"

"LANDSCHAP"

"BELEVING"

"KWALITEIT"

"DUURZAAM"

"CIRCULAIR"

"PROVINCIE"

Programmatische aanpak duurzaamheid
en ruimtelijke kwaliteit

HWBP
24 maart 2020

0,0

0,0

0,0

13,7

26,4

1,4

0,0

Van Sober naar Slim

CRa
juli 2020

7,7

5,0

1,1

5,7

0,8

0,3

1,6

Nooit meer Sober

Flows
22 november 2019

2,8

10,2

0,7

18,5

0,0

0,0

5,7

Kadernota   

HWBP
24 juni 2020

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

Projectenboek 

HWBP
2020

1,6

0,8

0,1

0,7

0,3

0,0

1,9

"NATUUR"

"LANDSCHAP"

"BELEVING"

"KWALITEIT"

"DUURZAAM"

"CIRCULAIR"

"PROVINCIE"

Projectenboek 

HWBP
2020

28%

18%

2%

11%

6%

0%

35%

Recentelijk verschenen onder andere deze bovenste drie publicaties over ruimtelijke kwaliteit rondom de dijken. Een word count toont hoe vaak zeven termen gebruikt worden.
Er is ook een word count gedaan in de HWBP ‘kadernota’ (een jaarlijks document met de hoofdpunten voor de programmering en de financiële kaders voor de komende twaalf jaren) en het HWBP Projectenboek (een tweejaarlijks document met voor elk van de 85 projecten één pagina uitleg).
De bovenste vijf rijen geven een overzicht van het aantal vermeldingen van de termen per 1000 woorden (woorden zoals natuurlijk, natuurgebied, waterlandschap en landschapsarchitecten zijn meegeteld). De onderste rij geeft aan in hoe veel van de 85 huidige HWBP projecten de term in het projectenboek voorkwam. Hierbij telt een woord dat vaker keer voorkomt op één pagina maar één keer. Voor het woord “provincie” is alleen het gebruik van het woord in een beleidscontext geteld (bijvoorbeeld “de provincie Zeeland werkt mee aan een fietspad over de dijk”, en niet “de dijk ligt in de provincie Zeeland”).

Jorissen ziet kwaliteitswinst ook in synergie tussen het Hoogwaterbeschermingsprogramma en andere grote programma’s (vooral Integraal Riviermanagement (IRM), Programmatische Aanpak Grote Wateren (PAGW) en Kaderrichtlijn Water (KRW)) – zie tabel 2 verderop in dit artikel. “Deze synergie zou een grotere plek in de planning van het Hoogwaterbeschermingsprogramma mogen krijgen, mits dit niet afleidt van urgente dijkversterkingen uiteraard. We kunnen dijkversterkingen best als volgt classificeren: de meest urgente klasse is bijvoorbeeld meer dan 100x slechter dan de norm – die verdienen de hoogste prioriteit. Minder urgente dijken zijn ook anders te prioriteren dan strikt op faalkans – wat is nu echt het verschil in onveiligheid tussen een dijk die 31x slechter is dan de norm en een dijk 27x slechter dan de norm? Bij zulke verschillen kun je andere argumenten inzetten bij het rangschikken van prioriteit, zoals de samenloop met andere opgaven in hetzelfde gebied.”

Deze denkwijze van Jorissen wordt volgens Rijcken ondersteund door de nieuwe verfijndere risicobenadering (in plaats van, voorheen, de grovere kansbenadering). “Neem een dijkring waar het huidige economisch risico (de totale schade maal de kans dat de schade voorkomt) zo’n 10 miljoen euro per jaar is (dit gold in 2014 voor 14 van de 58 dijkringen). De zwakste dijk in dat gebied (uit de urgente klasse van Jorissen) wordt versterkt en daarmee neemt het risico af tot 5 miljoen euro per jaar. De volgende dijk in deze dijkring die aan de beurt is verlaagt het risico naar 3 miljoen per jaar. Stel, we stellen die dijkversterking vijf jaar uit, dan accepteren we daarmee een extra risico van 5 jaar x 2 miljoen is 10 miljoen euro. Echter, wanneer dat uitstel een slimme synergie mogelijk maakt met een project van Programmatische Aanpak Grote Wateren met een besparing van 25 miljoen, is er een winst van 15 miljoen”, rekent Rijcken voor.

Onze wateren zijn de groenblauwe levensaders van het Nederlandse landschap. De dijken moeten die functie robuust faciliteren.

Ties Rijcken

Suggesties voor verandering

De risicobenadering helpt dus om de schijven op het procesbord goed te draaien. Dit kost wel tijd, stelt Schepers: “Tijd om de waterschappen en stakeholders op te leiden in de risicobenadering en het werken met de nieuwe modellen. Dit opleidingstraject hoort bij vernieuwing. En dat geldt ook voor ruimtelijke kwaliteit van het dijkenlandschap; ook dat vraagt uiteindelijk om opleiding van iedereen die er mee bezig is. Er is niet een of ander Rijksdecreet dat in één klap alle schijven de goede kant op zou doen bewegen”, stelt Schepers. Hij pleit voor opleidingen op werkvloerniveau (de onderste draaischijven) en masterclasses voor decentrale bestuurders en ambtelijke opdrachtgevers (de middelste draaischijven). “En dat is ook leuk, want door opleiding worden we wijzer en daarmee kunnen we als Nederland onze naam ook in het buitenland hoog houden”, voorziet Schepers.

Naast de onderste en middelste draaischijven zijn er nog de bovenste draaischijven: die van het Rijk. In het crisisjaar 2009 werd het credo ‘Sober en Doelmatig’ gelanceerd en kort daarna verscheen het in de Waterwet. Bas Roels stelt dat het woord soberheid niet motiveert om ruimtelijke kwaliteit en natuur rondom de dijkenopgave aan te pakken. “Het Ministerie stelt dat er decentraal door waterschappen, provincies en gemeentes prima ruimtelijke kwaliteit te realiseren is, als onderdeel van de dijkversterkingen. Echter, dan moeten die partijen op tijd aan de bel trekken en middelen vrijmaken. Ik heb het idee dat dit uiteindelijk maar beperkt gebeurt. Ik kan hier een paar cijfers voor geven: in onze word count in de tabel hierboven, is te zien dat in het projectenboek van het HWBP maar bij 35% van de projecten betrokkenheid van de provincie wordt vermeld. Andere cijfers komen van een steekproef door het HWBP: de helft of meer van de respondenten geeft aan dat ze geen sturing op kwaliteit en duurzaamheid ervaren door een interne opdracht of richtinggevend beleid. Bijna de helft ervaart onvoldoende zekerheid over subsidiabiliteit en heeft onvoeldoende kennis en expertise.” Welke oplossing ziet Bas Roels? “De kaders moeten anders worden gesteld, bijvoorbeeld door een toename van de ruimtelijke kwaliteit als voorwaarde te stellen voor dijkverbetering. Uiteindelijk gaat het niet alleen om geld, maar om de combinatie van wil en de beste kennis, inspirerende motivatie en slimme synergie met de andere rijksopgaven.”

Met Ruimte voor Levende Rivieren introduceerde WWF Nederland het idee van delfstofwinning en kleinschalige woningbouw om verdergaande rivierverruiming en extra natuurontwikkeling te financieren. Roels: “Het is niet efficiënt wanneer elke gemeente dat zelf moet uitdenken en met Rijkswaterstaat, Hoogwaterbeschermingsprogramma en provincie moet gaan praten. Dit deel kun je centraal uitrollen, waardoor decentrale overheden er makkelijker gebruik van kunnen maken. Zij moeten natuurlijk wel betrokken worden en ook meebetalen om voldoende lokaal draagvlak te hebben. Maar het Rijk moet blijven coördineren en motiveren, anders blijft de betrokkenheid van provincies en gemeentes wat het nu is: los zand. En wat we nodig hebben is stevige klei.”


De Waterwet en het HWBP in de tijd

Een veranderende tijdsgeest, nieuwe mogelijkheden en inzichten: aandrijvers om de kaders van een meerjarig programma aan te scherpen. Dit kan echter ook verwarring geven. Schepers erkent volmondig: “Uiteraard gaat dat niet zomaar. De dijkenprojecten die zich nu in de planstudiefase en de uitvoeringsfase bevinden, moeten er het beste van maken binnen de huidige kaders”. Schepers en Rijcken loven de inzet van het Hoogwaterbeschermingsprogramma daarvoor: de podcasts, de dijkwerkersdagen en de breed georiënteerde inspirators op de HWBP kennisdagen: het Hoogwaterbeschermingsprogramma geeft gebiedsontwikkeling een vooraanstaande plek in de communicatieactiviteiten. “Juist daarom is volgens mij de stap naar meer Rijksverantwoordelijkheid voor kwaliteit in plaats van soberheid helemaal niet zo heel groot”, meent Rijcken.

“Voor de middellange termijn zie ik grote kansen na de volgende beoordelingsronde, die opgeleverd wordt in 2023”, reageert Roels met vertrouwen. “Er komt bovendien een nieuwe Rijksadviseur voor het landschap, een nieuw kabinet, waarschijnlijk een nieuw ministerie voor de leefomgeving, een nieuwe omgevingswet en wellicht een nieuw Bestuursakkoord Water. Dat moet toch tot nieuwe kaders voor het Hoogwaterbeschermingsprogramma kunnen leiden.”

 


In de procesarchitectuur is de wens tot aanpassing niet vreemd, met het besef dat er geen enkel Rijksprogramma is van meer dan tien miljard dat dertig jaar duurt en voor die volle periode nooit het kader wijzigt. Het Hoogwaterbeschermingsprogramma kan worden gezien als één groot Rijksprogramma dat sinds de Wet op de Waterkering van 1996 in totaal voor ruim 20 miljard euro de veiligheid van heel Nederland op orde brengt. Soberheid is daarbinnen te zien als een fase, zoals er in bijvoorbeeld de woningbouw ook sobere en hoogwaardige fases zijn aan te wijzen.

TOETSING*

UITVOERING

BUDGET (MILJARD EURO)

FINANCIERING/BEKOSTIGING

KWALITEIT OP RIJKSNIVEAU 

Ruimte voor de rivier 

2007 – 2019

2,3

Grotendeels Rijk, klein deel provincies***

Expliciet wel

HWBP 1 

1996 – 2001

2007 – 201X

0,5

Vrijwel helemaal Rijk****

Impliciet niet

HWBP 2

2001 – 2006

200X-2020

2,0

Grotendeels Rijk, klein deel waterschappen****

Impliciet niet

Zwakke schakels kust**

2001 – 2006

2003 – 2015

0,9

Vrijwel helemaal Rijk

Expliciet wel

HWBP

2006 – 2011
(oude benadering)
2011 – 2017
(nieuwe benadering)

2014 – 2025

3,5

Helft Rijk, helft Waterschappen, klein deel provincies***

Expliciet niet

HWBP

2017 – 2023

2026 – 2039

3,8

Helft Rijk, helft Waterschappen, wellicht groter deel provincies?

Debat nodig!

Het Hoogwaterbeschermingsprogramma is een langjarig (2001-2050) ‘voortrollend’ programma, voortkomend uit de Wet op de Waterkering (in werking in 1996, sinds 2009 overgegaan in de Waterwet). Prioritering vindt doorlopend plaats. Er zijn tussentijdse formele toetsings-, beoordelings- of actualisatiemomenten, waarvan de oplevering gepaard gaat of kan gaan met een nationaal debat. Bronnen: MIRT projectenboeken, Rijksbegroting, proefschrift Ties Rijcken.
* Sinds 2017 heet het geen toetsing meer, maar beoordeling. (Het verschil tussen toetsing en beoordeling is voor velen zeer veelbetekenend.)
** Zwakke Schakels was onderdeel van HWBP-2
*** Hiermee wordt bedoeld dat een provincie bijdroeg in bekostiging van een project in een zo breed mogelijke beschouwing, niet dat ze structureel aan de (wettelijke) financieringsstructuur bijdroegen
**** Bij HWBP 2 was een deel van de ‘overschrijdingen endogene risico’s’ voor rekening van de waterschappen.

De relatie tussen dijken en natuur

Naast de procesarchitectuur verdient de inhoudelijke relatie tussen de dijken- en de natuuropgave speciale aandacht in het debat over de kwaliteit binnen een veilig dijkenlandschap. Langs de kust weten we inmiddels dat kwelders en vooroevers begroeid met ecologisch waardevolle vegetatie golfoploop verminderen en de mogelijke gevolgen van een dijkdoorbraak reduceren. Bij dubbele dijken staat de zone tussen de twee dijken in verbinding met de zee en stroomt deze bij hoog water vol. Golven mogen over de eerste dijk slaan en golfoploop op de tweede dijk is beperkt. “Begroeide vooroevers en dubbele dijken geven daarmee veiligheid én ruimte voor unieke natuurontwikkeling, aquacultuur en recreatie. Kortom: een aantrekkelijk waterkerend landschap”, laat Roels zien.

Ook langs de rivieren kan vegetatie de golfoploop verminderen. Daarnaast is er een uitwisseling tussen de dijksterkte en de dynamiek van de natuur in de uiterwaarden. Wanneer de buitendijkse natuur zich dynamisch mag ontwikkelen tot struikgewas en bomen, stuwt dat het rivierwater een heel klein beetje op. Dat wordt gezien als een probleem en daarom kappen en maaien we er op los in de uiterwaarden. Bij Ruimte voor de Rivier is er om die reden veel minder dynamische natuur gerealiseerd dan er in het begin was gehoopt.

Rijcken vindt kappen en maaien omwille van vermeende veiligheid achterhaald: “Waar hebben we het precies over? Bij hoogwater staat de rivier tot 6 meter hoger dan het binnendijkse maaiveld. Opstuwing door iets meer buitendijkse natuur kan daar een paar centimeter aan toevoegen. Persoonlijk lijkt mij 6 meter plus een paar centimeter niet heel veel enger dan 6 meter. En vooral: die extra centimeters zijn prima door de dijk op te vangen. Een dijk met 1 centimeter extra ophogen aan twee kanten kost éénmalig zo’n 100.000 euro per kilometer extra (ten opzichte van zo’n 20 miljoen euro per kilometer tweezijdige dijkversterking). Jaar in jaar uit maaien en kappen kost in totaal misschien wel meer”, vermoedt Rijcken.
Schepers voegt daaraan toe dat deze centimeters in de verfijndere nieuwe dijksterktemodellen al snel in de marges vallen, al helemaal in de eerste twee decennia na een dijkversterking, wanneer de dijk nog overgedimensioneerd is.

Bij het prioriteren van dijkversterkingen moeten niet alleen de normen een rol spelen, maar ook ‘synergiewinst’ tussen het HWBP en andere Rijksprogramma’s.

Richard Jorissen

De vier experts vinden dat dit gesprek gevoerd moet worden door de politiek, niet op basis van perceptie maar op basis van gekwantificeerde risico’s. “Juist de grote rivieren kunnen de groene aaneengesloten levensaders zijn die de Nederlandse productielandschappen (steden, industrie en landbouw) verlichten. De dijken moeten die functie robuust faciliteren, waarbij een paar centimeter meer een groot positief verschil kan zijn”, stelt Rijcken.

Er is nóg een relatie tussen de dijkenopgave en de natuuropgave. Het Nederlandse waterveiligheidssysteem bestaat niet alleen uit dijken maar ook uit dammen. In die dammen zitten bijna altijd grote sluizen of regelwerken. Roels: “De dammen moeten de komende eeuw ook aangepast worden en daarmee veelal de regelwerken. Deze regelwerken hebben een cruciale invloed op de ecologische toestand van het water. Simpel gesteld is een regelwerk dat altijd open staat goed voor de natuur. Een regelwerk dat altijd dicht staat, is slecht voor de natuur. Dit speelt een grote rol in integrale systeemanalyses en heeft een relatie met onderhoud en vervanging van de regelwerken.”

EEN AFWEGING TUSSEN TIJD, KWALITEIT EN BUDGET?

In de huidige dialoog over het Hoogwaterbeschermingsprogramma klinkt dikwijls bezorgdheid over het tempo en het budget. Het HWBP zou duurder uitpakken dan werd begroot en wanneer we het ingewikkeld maken met nieuwe kwaliteitsvraagstukken en integraliteit zou dat tot vertraging leiden, dit is een zorg. Hoe zit de afweging tussen tijd, kwaliteit en budget in elkaar? Gaan deze drie altijd ten koste van elkaar?

In de publicatie Nooit meer Sober raamde Rijcken de kosten van ruimtelijke kwaliteit ruwweg op 10 tot 20% extra op het sobere dijkenbudget zoals gesubsidieerd vanuit het Hoogwaterbeschermingsprogramma. Volgens het College van Rijksadviseurs is het niet vanzelfsprekend dat kwaliteit altijd meer kost.

De andere kant, het frustreren van kwaliteit, kost óók energie en geld; ruimtelijke kwaliteit wordt vooral in de participatie (met burgers) aangeprezen en als het er uiteindelijk niet van komt is er zelfs een verliespost op proceskosten en teleurstelling bij de stakeholders.

PROGRAMMA

TREKKER

PERIODE

BUDGET   (MILJARD EURO)

BELANGRIJKSTE INHOUDELIJKE RELATIE MET HWBP (SYNERGIE)

Integraal Riviermanagement

IRM

I&W

2020 - 2032

0,53

IRM-projecten bepalen waterstanden, waterstanden bepalen dijkhoogtes, en andersom

Programmatische Aanpak Grote Wateren

PAGW

LNV

2020 - 2030

0,54

PAGW-projecten bepalen ruwheid = waterstanden en dus dijkhoogtes, en andersom.

Kaderrichtlijn Water

KRW

I&W

2021 - 2027

0,34

Uiterwaardvergraving voor KRW verbetering kan een raakvlak met HWBP hebben.

Nationale Omgevingsvisie

NOVI

BZK

Complexe en veelomvattende relaties. Vooral sterke internationale gebiedsidentiteit van het dijkenlandschap; Gezonde regio’s door hoogwaardig in plaats van sober dijkenlandschap.

Diverse scheepvaartkaders

I&W

1,2

Bodemligging bepaalt waterstanden en waterstanden bepalen dijkhoogtes. Herontwerp sluizen valt onder scheepvaart én waterkeren; sluizen zijn ook ecologische passages.

Natura2000

N2000

LNV, Provincies

Soorten- en habitatrichtlijnen leggen soms beperkingen op aan dijkversterking; robuuste dijk kan meer dynamische natuur (met minder ruwheid) faciliteren.

Natuurnetwerk Nederland (voorheen Ecologische Hoofdstructuur)

NNN (EHS)

LNV

Het dijkenlandschap kan een aaneengesloten onderdeel van het NNN worden; de dijken moeten geen barrière zijn voor de aansluiting met het binnendijkse NNN.

De grote Rijksprogramma’s en hun relaties met het Hoogwaterbeschermingsprogramma. Bron: rijksbegroting

 

Rijcken heeft de indruk dat veel provincies zich onvoldoende realiseren dat er rondom het Hoogwaterbeschermingsprogramma een grote kans ligt voor natuur en omgevingskwaliteit die ze niet moeten missen. “Of men heeft het wel door, maar voelt zich te weinig gesteund door het Rijk en/of men dreigt de boot te missen omdat de HWBP-trein te hard rijdt.”

Volgens Roels is de tijd-kwaliteit-geld afweging in deze context verouderd, afkomstig uit de tijd vóór de duurzaamheidsbeweging. “Duurzaamheid zegt juist: op de lange termijn is het maatschappelijk én kostentechnisch voordeliger om de tijd te nemen voor kwaliteit.”

Hoe ziet het ideaal eruit voor het dijkenlandschap? Vol extra fietspaden, uitkijktorens en alle ruimte voor natuur? Schepers nuanceert: “Het kan plaatselijk handiger zijn om extensieve landbouw te behouden dan natuur te maken. Boeren zijn dan eigenlijk de beheerders van een open gebied dat twee bestemmingen heeft: kleinschalige ruige landbouw en natuur. Verder gaat het niet om toeters en bellen, maar om goede, uitgekiende, doordachte ontwerpen door het mobiliseren van ontwerpkracht en gezamenlijke ambitie.” Er staat nog zo’n 12 miljard bij het Hoogwaterbeschermingsprogramma op de rol tot 2050. “Laten we daar het maximale uit halen! Uit dat enorme bedrag moeten toch ook projecten kunnen komen met de internationale uitstraling van bijvoorbeeld Nevengeul Lent, Noordwaard of de Maeslantkering. Het zou niet moeten gaan om een paar centen meer of minder. Het gaat er om of je wel of niet in kwaliteit gelooft”, stimuleert Rijcken.

 

Nettobetalers, geldstromen en verantwoordelijkheden

Kijkend naar de geldstromen en verantwoordelijkheden, wat vinden de experts van het probleem van de ‘nettobetalers’? Dit zijn de waterschappen die een redelijk percentage aan het jaarlijkse HWBP-budget bijdragen (de ‘dijkenpot’ wordt gevuld met 50% vanuit het Rijk, 40% door de waterschappen in solidariteit en 10% door het waterschap waar de dijkversterking plaats vindt). Sommigen nettobetalers stellen: wij willen wel aan die 40% blijven meebetalen, maar dan enkel voor sobere dijken en niet voor kwaliteit en natuur.

Rijcken knikt: “Ik begrijp die waterschappen natuurlijk wel, vanuit hun lokale perspectief. Vooral de twee van de eenentwintig waterschappen die helemaal niet kunnen onderlopen als er ergens een primaire kering doorbreekt.” Er zijn ook waterschappen die zelf weinig primaire keringen hebben, maar die beschermd worden door een kering in een naburig waterschap.

Het Rijk moet meer coördineren en inspireren, anders blijft de betrokkenheid van provincies en gemeentes ‘los zand’.

Bas Roels

Het is uit te rekenen welke waterschappen er netto op vooruit gaan en welke er netto op achteruit gaan, maar het is vooral een principiële kwestie, aldus Rijcken. “Het bestuursakkoord uit 2010 was gebaseerd op soberheid als voorwaarde voor solidariteit. Maar moet die voorwaarde veertig jaar lang blijven gelden? In de 50-40-10-constructie uit 2010 zijn de nettobetalers eigenlijk een minderheid, dus zouden zij niet doorslaggevend moeten zijn. Nogmaals, ik zou de bestuurders en andere verantwoordelijken willen vragen: waar geloof je in, waar sta je voor?  Soberheid of kwaliteit?”

Schepers vult aan: “De regeling met bruto- en nettobetalers is gebaseerd op het idee dat elke waterschapsbelasting betalende Nederlander een economisch belang heeft bij waterveiligheid. Je kunt evenzogoed zeggen dat elke Nederlander zou moeten bijdragen aan de ruimtelijke kwaliteit van het dijkenlandschap.”

De inhoudelijke vraag over soberheid of kwaliteit is dus niet volledig gekoppeld aan het financieringsvraagstuk. Jorissen: ”Ik vind zelf duurzaamheid een beter woord dan soberheid of kwaliteit. En daarvoor is een wijziging op Rijksniveau niet voldoende en een oproep aan het Rijk alleen is nogal lui. Het HWBP is van Rijk én waterschappen, zodat een koerswijziging van het programma ook een gezamenlijke inzet moet zijn.”

Een procesarchitectuur ontwerpen met meer Rijksstimulans op kwaliteit moet mogelijk zijn, zonder dat de decentrale partijen dan achterover zouden gaan leunen, meent Rijcken. “Het Rijk en de waterschappen kunnen best, bijvoorbeeld na de grote beoordelingsronde die nu gaande is, de Waterwet en het bestuursakkoord water herzien: inhoud, proces en eventueel de financieringsstructuur. In het verleden duurden dijkversterkingsprogramma’s meerdere jaren, nooit meerdere decennia. Nieuwe kaders kunnen ook kleine wijzigingen zijn. We moeten creatief zijn en met de tijd meegaan.”

 

Waar ligt het eigenaarschap en wie pakt de bal op?

Bij alle experts heerst de vraag hoe het nu zit met de provincies: in welke mate voelen zij zich verantwoordelijk voor de natuur- en het kwaliteitscomponent rondom de dijkversterkingen? En hoe is hun bijdrage te bevorderen? Schepers: “Zij doen zeker mee en ik ervaar wel een gevoel van ‘verantwoordelijkheid’, maar het ‘eigenaarschap’ kan meer aandacht krijgen. Ik zou ook graag meer interprovinciale activiteit zien. Net zoals er een Vereniging van Nederlandse Rivier Gemeenten bestaat zou er ook een InterProvinciaal DijkenlandschapsOverleg kunnen komen.”

Rijcken oppert dat de provincies deelnemen aan de Alliantie van Rijk en waterschappen (die als opdrachtgever voor het Hoogwaterbeschermingsprogramma fungeert). Als ruimtelijk kwaliteitsadviseur bij het grote project Sterke Lekdijken suggereerde hij aan waterschap Stichtse Rijnlanden om een formeel verzoek in te dienen bij de provincie Utrecht om een stuk aan te leveren over hun bijdrage aan het Utrechtse dijkenlandschap, toegespitst op de HWBP dijkenprojecten die er op stapel staan. “Dat zouden de waterschappen toch best standaard kunnen doen in HWBP-verband? Wanneer bij de provinciale documenten dezelfde landschapsarchitectenbureaus betrokken worden als die voor de waterschappen werken, dragen ook de architecten met hun kennis en creativiteit bij aan de dialoog tussen de waterschappen en de provincies.” Jorissen beaamt: “Ik vind de provincies ook de juiste overheidslaag voor het kwaliteitsvraagstuk.”

Bouw niet enkel dijken, maar realiseer een waterkerend landschap.

Martin Schepers

Roels zou met Rijcken het eigenaarschap van de provincies dus graag concretiseren: “De provincies kunnen wel wat extra prikkels gebruiken, om bijvoorbeeld werkgroepen op te tuigen onder leiding van de provinciaal adviseurs ruimtelijke kwaliteit.” De provincies speelden in de tijd van HWBP-1 en 2 een formele rol bij de Toets op Veiligheid (vroeg in het proces)Nu zijn ze formeel nog betrokken via het Goedkeuringsbesluit (laat in het proces). Ze kunnen wellicht een nieuwe formele rol krijgen bij de op handen zijnde landelijke monitoring van kwaliteit (vroeg in het proces). Rijcken: “Wie de monitoring ook uitvoert, het zou nuttig zijn om de concrete provinciale bijdrage aan de dijkenprojecten op te nemen in de monitoring; om de belangrijke rol van de provincies in het kwaliteitsvraagstuk te evalueren.”

De vier experts concluderen dat er genoeg reden en munitie is voor een levendig politiek debat, met als grootste en meest concrete inzet het vervangen van het woord soberheid door kwaliteit in de Waterwet en de gevolgen die dat zou hebben voor vooral de HWBP-programmabekostigingsstructuur en de rol van de provincies.

Er zijn argumenten voor kleine en grotere aanpassingen in het systeem van verantwoordelijkheden (het ‘kansenbord’ van Jorissen, in de Flows film verbeeld als een schijvenbord). Bovenal zal kennis delen en samenwerken veel effect hebben op een hoogwaardig dijkenlandschap, zonder dat de veiligheid wordt aangetast of er excessief extra budget nodig zou zijn.

“WWF’s Ruimte voor Levende Rivieren toont de kracht van samenwerken en ambitie delen. Natuur heeft met onder meer binnenvaart, delfstoffen en recreatie een gelijkgericht belang gevonden om te werken aan een mooi en toegankelijk rivierengebied met levendige natuur”, sluit Roels af. Zijn ervaring is dat deze samenwerking absoluut niet moeizaam of vertragend is. “Zoek een oplossing niet ten koste van elkaar, maar ten bate van elkaar. Goed luisteren, helder, vooruitstrevend en creatief zijn en de lasten eerlijk verdelen.”

 

Kwaliteitslaag

Omschrijving

Oude tijdsgeest

Nieuwe tijdsgeest

Basislaag

Doelmatig voldoen aan veiligheidsnormering

Prioritering dijkversterkingsprojecten alléén op basis van overstromingskansen

Prioritering op basis van overstromingsrisico’s én synergie met PAGW, IRM, KRW en groot onderhoud kunstwerken

Kwaliteitslaag 1


Kwaliteitslaag 2

Duurzame en innovatieve dijkversterkingstechnieken

Goed ingepaste dijk*

Inhoud, verantwoordelijkheden en financiering zijn bij wet geregeld en worden uitgevoerd door HWBP en waterschappen

Inhoud, verantwoordelijkheden en financiering zijn bij wet geregeld en worden uitgevoerd door HWBP en waterschappen

Kwaliteitslaag 3

Dijkversterking met meekoppelkansen**

Inhoud

De grens tussen inpassen en meekoppelen is vaag

De grens tussen inpassen en meekoppelen is helder

Verantwoordelijkheden

De verantwoordelijkheid voor meekoppelkansen is “ad hoc”

De verantwoordelijkheid voor meekoppelkansen ligt formeel bij de provincies

Bekostiging

De bekostiging van meekoppelkansen is “ad hoc”

De financiering van meekoppelkansen krijgt een multiplier uit een nationaal fonds voor dijkenlandschapskwaliteit

Wet

Meekoppelkansen pakken wordt door de wet ontmoedigd door een beroep op soberheid

Meekoppelkansen pakken wordt door de wet gestimuleerd door een beroep op kwaliteit

De ideeën van Bas Roels en Ties Rijcken samengevat in één tabel.* Inpassing betreft rekening houden met archeologie en erfgoed, en de esthetiek en functionaliteit van de dijk zelf en de direct daaraan grenzende bouwwerken.* Omvangrijke meekoppelkansen betreffen bovenal een structureel andere verkeersafwikkeling over de dijk, en buitendijkse herontwikkeling (vooral buitendijkse natuurontwikkeling, delfstofwinning en recreatie). Andere inhoudelijke raakvlakken met de dijkversterking zijn binnendijkse herontwikkeling en groot onderhoud van kunstwerken zoals sluizen en bruggen.

Bas Roels

Bas Roels

is programmamanager delta en rivieren WWF Nederland. Tot 2015 werkte hij bij LNV (Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit) en IenW (Infrastructuur en Waterstaat) als beleidsadviseur natuur en water en schreef onder andere de Natuurambitie Grote Wateren 2050.

Richard Jorissen

Richard Jorissen

was directeur van het Hoogwater-beschermingsprogramma van 2012 tot 2018. Daarna zat hij in de kerngroep van Integraal Riviermanagement en sinds mei 2020 is hij Directeur Waterkeringen bij Rijkswaterstaat.

Martin Schepers

Martin Schepers

werkte van 2003 tot 2020 bij Waterschap Rivierenland, onder andere als programmamanager dijkversterkingen. Nu is hij programmamanager waterveiligheid bij Aveco de Bondt. Hij neemt sinds 2018 deel aan de werkgroep techniek van het Expertise Netwerk Waterveiligheid (ENW).
Ties Rijcken

Ties Rijcken

promoveerde in 2017 aan de TU Delft op de ontwikkeling van het Nederlandse waterveiligheidssysteem. Sinds 2018 zit hij in het Adviesteam Omgevingskwaliteit voor de Sterke Lekdijken.

Wat vindt u er zelf van?  Breng uw stem uit en laat uw kritiek of ideeën achter in de Flows Poll  hieronder.  

IN DE WATERWET (ARTIKEL 7.23) MOET SOBERHEID PLAATS MAKEN VOOR KWALITEIT.



  • Bekijk resultaten

    Laden ... Laden ...

    Lees verder op LinkedIn en reageer zelf!

    Leesplank

    Colofon

    Filmconcept: Ties Rijcken, Vincent de Gooijer en Cathelijne Cras

    Beeld: Vincent de Gooijer en Ties Rijcken

    Voice-over: Liesbeth van Rooijen

    Ondertiteling: Jaap Borghans

    Tekst: Cathelijne Cras en Ties Rijcken

    Met medewerking van: Bas Roels, Richard Jorissen en Martin Schepers

    Eindredactie: Maddy Weide

    Opmaak: Anouk de Jong

    Archief: Ties Rijcken en Jurriënne Heijnen

    Met dank aan: Berno Strootman, Anouk te Nijenhuis, Roy Hendriks en Kees van der Velden

    Projectmanagement: Cathelijne Cras

    Managementassistentie: Susanne de Klerk

    Sponsor: WWF Nederland

    Uitgever: Flows Productions

    © Flows Productions 2020